財政部:垃圾焚燒發電項目效率低、生態效益欠佳

垃圾焚燒的可再生能源補貼政策將有調整

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2019年9月27日,財政部首頁“建議提案辦理”板塊發布對十三屆全國人大二次會議第 8443號建議的答復,該建議為“保障垃圾處理產業健康穩定發展”。財政部答復道:

近年來,為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,積極推進垃圾處理產業發展,中央層面出臺了多項政策措施:一是優化布局選址……二是優化項目管理……三是完善價格政策……

……截至2019年4月底,已并網風電1.9億千瓦、光伏1.81億千瓦、生物質發電項目1933萬千瓦(含垃圾發電項目967萬千瓦) 。2016-2019年,中央財政共撥付可再生能源電價附加補助資金超過3000億元,其中用于生物質發電(含垃圾發電項目) 378 億元,占比為 12%。但是需要明確的是,可再生能源電價附加補貼政策屬于能源政策,設立目的是解決能源結構問題,而非環保政策;在生態環境保護領域,中央層面有專門的政策和支出途徑,近年來中央財政支出力度都是不斷增大的。

關于對垃圾發電項目予以補貼的問題,經財政部、發展改革委、國家能源局、行業協會等方面認真研究,一方面,我們擬對已有項目延續現有補貼政策;另一方面,考慮到垃圾焚燒發電項目效率低、生態效益欠佳等情況,將逐步減少新增項目納入補貼范圍的比例,引導通過垃圾處理費等市場化方式對垃圾焚燒發電產業予以支持。下一步,我們擬對可再生能源電價附加補助政策進行調整,放開目錄管理,由電網企業直接確認符合補貼要求的項目及對應補貼金額。您提出的研究差異化補貼方式問題,我們將在政策調整時統籌考慮。

垃圾焚燒發電為何不是可再生能源

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對于財政部關于垃圾焚燒發電項目“效率低、生態效益欠佳”的描述,我們很是認可。因為,將垃圾焚燒發電簡單視為可再生能源發電項目進行全額補貼本身是非常牽強的。
磐之石環境與能源中心曾發布一份名為《錯誤的激勵:中國生活垃圾焚燒發電與可再生能源電力補貼研究》的報告(文末有下載鏈接),對垃圾焚燒可再生能源補貼的不合理性進行了詳細論述。
 
報告通過研究中國可再生能源政策與生活垃圾焚燒發電的關系,可再生能源的概念,垃圾焚燒發電技術在碳排放、清潔性和可持續性方面的表現,以及列舉分析垃圾焚燒發電可再生能源補貼的負面影響,總體認為:“生活垃圾”整體而言既不等同于“生物質”,也不等同于“生物質廢物”;盡管生活垃圾中確實含有大量生物質,但因受到廚余組分高、含水率高和熱值低的影響,其發電貢獻率卻很低,通常不到 1/3。因此,將垃圾焚燒發電簡單視為可再生能源發電項目進行全額補貼是非常牽強的。
報告同時認為,即便垃圾焚燒發電一部分確實來自生物質廢物燃燒產生的能量,但從能源的可持續性角度考慮,生物質能本身存在可持續性的問題,我國目前尚缺乏精細化的綠色電力認證體系,不利于促進更高效的生物質廢物分類循環利用的發展。
此外,在現實中,我國生活垃圾焚燒所引發的環境污染和由此產生的人體健康風險也已經是不爭的事實,這使得該技術距離可再生能源應具備清潔性的要求仍然相去甚遠。
針對當下關于“垃圾焚燒是否低碳”的社會討論,報告通過可靠的數據比較分析,得出“生活垃圾焚燒發電不是一種低碳的能源利用方式”的結論,其理由如下:

  • 垃圾焚燒發電相比其他垃圾處理方式噸垃圾二氧化碳排放量位居第二,僅次于厭氧填埋,卻是厭氧產沼發電的 16 倍。
  • 垃圾焚燒發電相比其他能源發電技術,每兆瓦時二氧化碳排放量是最高的,達到 2.72噸,這一數值不僅遠遠高于太陽能和風力發電,也高于化石能源發電,包括天然氣,燃油,甚至煤炭發電。

盡管中央政府有出臺一些旨在遏制垃圾焚燒項目通過摻燒化石能源騙取可再生能源補貼的現象,但并沒有從根本上解決補貼垃圾焚燒發電與支持可再生能源發電的矛盾,因為即使垃圾焚燒發電不摻燒化石燃料,其獲得的電力補貼大部分支持的是非可再生能源的電力生產,明顯有悖于補貼政策的初衷。

更進一步的歐盟

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2018年12月11日發布、并將于2021年正式生效的《可再生能源指令》的第 3 條第 3 款款要求,如果成員國沒有完成《廢棄物框架指令》中規定的垃圾分類收集義務,他們不得再對垃圾焚燒產生的可再生能源進行補貼。
 
2019年6月18日,歐盟發布最新版《歐盟分類法》(EU Taxonomy),將垃圾焚燒發電排除在了可持續的經濟活動之外,因為它既不能減緩氣候變化,也對循環經濟的環境目標——廢物預防和再循環造成了損害。
最近,葡萄牙在其國家垃圾管理規劃中也明確重點增加對關鍵戰略領域的投資,以促進國內垃圾的回收利用,并不再為焚燒提供資金。
今年9月18日,瑞典議會提交的《2020年財政預算案》中提出,擬自2020年4月1日起采用累進稅率征收垃圾焚燒稅。
我國在發展垃圾焚燒行業的進程中,總是以歐盟作為標桿。而近些年,從其表現來看,歐盟越來越清醒地認識到垃圾焚燒對于氣候變化和循環經濟的負面影響,并逐步撕去了垃圾焚燒的“可再生能源”標簽。
這樣的堅定和果斷值得我們學習和借鑒。

何不更徹底一些?

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從財政部的答復來看,我國對垃圾焚燒的認識也慢慢清晰,并且也將要采取一定的措施:一方面,我們擬對已有項目延續現有補貼政策;另一方面……將逐步減少新增項目納入補貼范圍的比例,引導通過垃圾處理費等市場化方式對垃圾焚燒發電產業予以支持。
對于以上措施,我們整體上非常支持。不過,對于“擬對已有項目延續現有補貼政策”這一項計劃,我們認為不應該有新老差別。更合適的做法是對老項目設置一個過渡期,而不是繼續給予支持。
而最徹底的則是取消現行可再生能源發展政策中對生活垃圾焚燒發電給予的電價補貼,即目前統一標桿電價高于各地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分,并慎重考慮將垃圾焚燒發電技術列入《國家重點推廣的低碳技術目錄》的政策制度。
 
并且,除了變電力補貼為處理費支付,進而推動垃圾處理收費制度改革,落實“誰產生、誰付費,多產生、多付費”原則,倒逼垃圾減量及分類循環利用的發展;還應當將有限的可再生能源電力補貼投向更有利于減少溫室氣體排放、更清潔、更可持續的垃圾管理措施給予包括資金補貼在內的各方面支持,例如:建立生產者延伸責任制度、建立能夠反映垃圾處理真實成本的收費制度、垃圾分類實踐、以及基于分類的垃圾資源化利用技術,特別是生物質廢棄物的生化處理再利用。
編輯:何玲輝

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